把生物安全纳入国家安全体系

发布时间:2020-08-18 来源:理论探索 原文地址

【报送单位】理论探索

【完成时间】2020-07-23

【发布时间】2020-08-18

【完成人】赵磊

        把生物安全纳入国家安全体系具有现实必要性。生物安全已经成为全世界、全人类面临的重大生存和发展问题,生物安全正在成为大国博弈的重要议题,生物安全将是“健康中国”与“美好世界”的防火墙。全面提高国家生物安全治理能力,需要完善顶层设计,尽早出台《国家生物安全法》,适时发布《国家生物安全战略》,建设生物安全预防控制体系,动员所有力量共同应对突发公共卫生事件和灾害,加强生物安全领域基础研究,加强生物安全工作人才队伍与专业智库建设,推动生物安全的全球治理。

        2020年2月14日,习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调,“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度,把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设,全面提高国家生物安全治理能力。”把生物安全纳入国家安全体系具有鲜明的时代意义和战略价值。

        一、生物安全的基本内涵

        目前,关于“生物安全”(Biosafety或Biosecurity)概念,国内外学术界尚未达成统一共识。2002年,《卡塔赫纳生物安全议定书》签订生效,主要是针对转基因产品跨国转移而采取安全措施,遗憾的是在这一专门的国际性公约中没有提出生物安全概念。目前,比较有代表性的观点包括:“生物安全是指防治由生物技术与微生物危险物质及相关活动引起的生物危害”;或者“狭义上的生物安全是指人类的生命和健康、生物的正常生存以及生态系统的正常结构和功能不受现代生物技术研发应用活动侵害和损害的状态”“广义上的生物安全是指生态系统的正常状态、生物的正常生存繁衍以及人类的生命健康不受致病有害生物、外来入侵生物以及现代生物技术及其应用侵害的状态”。与生物安全相关的概念还有“公共卫生安全”,即通过采取预见性和反应性行动,最大程度地确保人群免受突发公共卫生事件的威胁。

        本文认为,生物安全是指国家等行为体有效防范由各类生物因子、生物技术误用滥用及相关活动引起的生物性危害,确保人民健康、国家利益与国际社会共同利益相对处于没有危险和不受内外威胁状态,以及保障持续安全状态的能力。这里特别强调生物安全不仅是一种客观上没有威胁、主观上没有恐惧的状态,更强调能力建设。生物安全不仅敲响守护人类的警钟,也让每一个国际关系行为主体重新审视人、自然、社会、国家与国际社会的关系。生物安全危害主要包括自然发生的生物威胁、蓄意和意外的生物威胁。

        自然发生的生物威胁。传染病威胁没有国界,传染病“旅行”不需要“签证”,可以即时性地跨境传播。自直立行走以来,人类一直在与威胁健康、损害肌体功能、并最终导致死亡的疾病进行斗争,而且常常处于劣势。直到现代社会,人类才通过三次具有里程碑性质的实践取得了预防和控制传染病的长足进步:隔离检疫、卫生条件改善和接种疫苗(见图)。

       

        从历史来看,将传染病患者与监控人群进行隔离是一种古老的防疫手段,最早可以追溯到《圣经》和《古兰经》中对麻风病人的治疗记载。公元7世纪的中国已经针对感染鼠疫的船员和国外旅行者制定了完善的留观措施。1796年,英国医生爱德华·詹纳首次提出疫苗的想法,他用疫苗成功地使一名英国男孩对天花产生了免疫力。1851年7月23日,第一届国际卫生大会在巴黎召开,讨论在建立防疫区方面的合作,揭开了现代意义上国际公共卫生合作的序幕。

        近年来,人口增长,迁入以前无人居住的地区,迅速的城市化,过度的农业措施,环境恶化以及滥用抗生素等破坏了微生物世界的平衡。人类与动物间的物种屏障被打破,微生物从动物宿主迁移到人类宿主,增加了疫病暴发的风险。2007年,世界卫生组织发布报告指出,新发传染病以前所未有的速度出现,达到每年一种甚至多种,20多年来至少出现了40多种新发疾病 。此外,航空公司运输的乘客每年超过了41亿人次,大大增加了传染病在国际社会快速传播的机会。

        蓄意和意外的生物威胁。在国际社会,存在人类遗传材料和生物信息数据的跨境非法交易,生物新技术被滥用的潜在风险升级。在世界上一些国家,病原体被存储在缺乏适当生物安全措施的实验室中,存在被恶意行为者转移的可能。一些实验室存在生物安全漏洞,这可能导致病原体被意外释放到环境中,很可能会促进生物武器的开发。

        世界卫生组织一直非常重视实验室生物安全问题,早在1983年就出版了《实验室生物安全手册》,但是美国等发达国家的实验室也依然存在安全漏洞。2014年7月11日,美国疾病控制与预防中心发布报告承认,旗下所属实验室在过去十年内曾因操作不当造成5次重大失误,导致包括H5N1禽流感病毒、天花病毒和炭疽病毒在内的多种致命病原体外流,带来安全隐患。

        美国目前共有十多所P4实验室(生物安全四级实验室),“P”是英文Protect。目前世界上将生物实验室分为4个等级,简称P1、P2、P3、P4,按照安全系数分级,数字越大安全系数越高。P4实验室是生物安全最高等级的实验室,但里面病毒的危害等级也是最高的,也存在泄漏事故的可能。墨菲定律强调:如果事情有变坏的可能,不管这种可能性有多小,它总会发生。

        在生物武器方面,自从1979年全球根除天花之后,美国等西方发达国家一直担心这样一个问题,就是恐怖组织有可能储存了天花病毒,并将其作为生物恐怖袭击的武器。世界卫生组织曾提醒各国政府,积极应对类似“9·11”事件后装有炭疽病毒粉末信件的生物恐怖袭击。

        炭疽攻击事件是在美国发生的一起从2001年9月18日开始为期数周的生物恐怖袭击,虽然只有22例患者、5例死亡,但负面影响是极大的。为降低风险,美国邮政系统装备了约16000台高效空气过滤净化机,对送往联邦政府机构的邮件进行常规电子束照射处理。在2003-2004年两个财政年度,一共花费了17亿美元用于加强和改善美国邮政系统工作人员健康防护和防止病原体和其他有害物质通过邮件传播。尽管人为散布炭疽事件只是针对美国一个国家,但对整个美洲以及西方国家产生了广泛恐慌。

        二、把生物安全纳入国家安全体系的现实必要性

        2014年4月15日,习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议并发表重要讲话。他强调,要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势,坚持总体国家安全观,走出一条中国特色国家安全道路,构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。此后,他又加入了海外利益安全、太空安全、深海安全、极地安全。此次,将生物安全纳入国家安全体系进一步丰富了中国国家安全理论与实践,说明了中国总体国家安全观是动态完善、与时俱进的。

        (一)生物安全已经成为全世界、全人类面临的重大生存和发展问题

        当今世界处于百年未有之大变局,面临的不稳定性不确定性日益突出。有专家指出,这是生物技术的时代,也是生物风险与生物安全并存的时代。在这个时代,各国在生物威胁面前,脆弱性和不安全感是普遍存在的。

        作为21世纪最先出现的新型严重传染病,2003年严重急性呼吸综合征(SARS,也称非典)证实了生物威胁的杀伤力:全球累计非典病例共8422例,涉及32个国家和地区,全球因非典死亡人数919人,病死率近11%。此次流行使亚洲国家2003年的国内生产总值损失约200亿美元,若按总支出和商业损失计算则高达600亿美元。

        传染病大流行对健康、经济和社会的影响是全球性的。不管其财富、教育水平、生活水平、卫生保健水平、海关所拥有的先进设备和人员情况如何,没有一个国家能完全防止新发疾病进入其境内以及疾病入境后造成的破坏性后果。与过去疫病往往发生在贫困国家、落后地区不同,无论是非典还是新冠肺炎疫情,都发生在繁华的中心城市、国际都市。

        2020年4月1日,联合国经济与社会事务部发布《世界经济形势与展望》报告预测,由于对紧急医疗服务需求的不断增长,多国医疗体系不堪重负。对人员流动的限制沉重打击了服务业,如零售贸易、休闲和酒店、娱乐和交通服务等。这些行业加起来占欧洲和北美所有就业岗位的四分之一以上,其从业者工资较低,而且往往缺乏劳动保障。随着不少国家封港、封城、封国,失业率可能会大幅上升。如果没有足够的收入来源,许多家庭将陷入贫困,甚至在大多数发达经济体也是如此,这将加剧本已严重的收入不平等。

        虽然总体生物安全风险处于临界可控状态,但局部领域安全风险剧增,可能出现更多的传染病疫情,生物入侵导致生态环境恶化,生物恐怖和生物犯罪活动增多。展望未来,国际生物安全形势将发生深刻变化。生物科技与其他技术领域交叉融合,既塑造着未来经济社会的面貌,又潜伏着危机。与全球能源治理、气候治理较为成熟不同,生物安全治理才刚刚提上日程,且存在竞争失序与碎片化情况,潜在安全风险和利益冲突有恶化趋势。

        (二)生物安全正在成为大国博弈的重要议题

        世界范围内频发的严重“生物事件”,使得国防已经突破陆、海、空、天、电的疆界,拓展至“生物疆域”范畴,世界主要国家都在加强“生物国防”建设。美英等国纷纷出台生物安全战略,表明西方大国旨在抢占该领域战略制高点的意图,标志着国际生物安全战略博弈进入新阶段。

        炭疽事件后,美国开始构建生物预警和事件类别确认系统,并于2002年成立了国家生物防御分析和对策中心(The National Biodefense Analysis and Countermeasures Center,NBACC)。2009年10月,美国颁布了全球第一份《国家卫生安全战略》(National Health Security Strategy,NHSS)。2014年2月,美国推动发起“全球卫生安全议程”(Global Health Security Agenda,GHSA),旨在提高各国对传染病的防范、检测和快速反应能力,共同促进全球卫生安全。2018年9月18日,美国政府发布《国家生物防御战略》(National Biodefense Strategy),该战略是美国首个旨在全面解决各种生物威胁的系统性战略,强调管理生物事件风险是美国的核心重大利益。该战略提出5个具体目标:增强生物防御风险意识、提高生物防御单位防风险能力、做好生物防御准备工作、建立迅速响应机制和促进生物事件后的恢复工作。

        七国集团推动了“全球卫生安全倡议”(Global Health Security Initiative,GHSI)。2009年9月11日,在欧委会主持下,来自七国集团、墨西哥卫生部长和世界卫生组织的官员举行“全球卫生安全倡议”部长级特别会议。会议集中讨论了有效应对甲型H1N1流感病毒的公共卫生措施。

        英国政府于2018年7月30日发布了《英国国家生物安全战略》(UK Biological Security Strategy),以提升英国生物安全风险的管理能力。其后,2019年7月,英国国家安全战略联合委员会发起主题为“生物安全和公共卫生:为传染病和生物武器威胁做好准备”的调研活动,以评估政府在生物安全和公共卫生方面的工作情况,协调完善政府处理生物安全风险的方案。

        日本政府于2002年推出《生物技术战略大纲》。从2015年起,日本文部科学省开始拨付特别领域研究补助金,资助开展“全球传染病等生物威胁的新冲突领域研究”项目。2019年6月,日本发布《生物战略2019——面向国际共鸣的生物社区的形成》,展望“到2030年建成世界最先进的生物经济社会”。

        西方国家出台的大多是生物安全战略,且重视生物经济,重视在国际层面推动由西方国家主导的全球卫生安全倡议或议程。发展中国家更多侧重于自身的卫生健康事业,甚至在政策安排上经济发展优先于生物安全,很少将生物安全上升到法律或战略层面。

        在金砖国家中,生物安全有特点的是巴西和俄罗斯。1995年,巴西制订了第一部生物安全法,主要是规范转基因农产品的种植和销售。2004年2月5日,巴西议会通过了第二部生物安全法,在国家生物安全技术委员会的基础上成立国家生物安全委员会,负责制订和实施国家生物安全政策。2020年1月,俄罗斯国家杜马一审通过了《俄罗斯生物安全法(草案)》,制定了一系列预防生物恐怖、建立和开发生物风险监测系统的措施。

        (三)生物安全将是“健康中国”与“美好世界”的防火墙

        中国进入“强起来”的新时代,国民健康是基础。推动构建人类命运共同体,卫生健康是条件。把生物安全纳入国家安全体系的重要意义,就是坚持“健康中国”与“美好世界”的统一。

        我国生物安全威胁种类增多。我国作为当今世界快速发展的新兴经济体,处于世界复杂格局的中心、大国博弈的漩涡,面临多种生物威胁。一些国家或组织利用病原体实施生物威胁的风险不断增加,成为国家安全面临的重大挑战。重大新发突发传染病疫情、食源性疾病、动物疫病增加等问题,严重危害人民健康。基因组学、合成生物技术应用,以及生物实验室泄漏事故,存在着潜在风险。外来物种入侵造成物种灭绝速度加快、遗传多样性丧失、生态环境破坏趋势不断加剧。目前入侵我国的外来生物种类很多,已经确认的有544种,其中大面积发生、危害严重的达100多种。我国是遭受生物入侵最严重的国家之一。近十年新增入侵物种近50种,其中20余种危险性入侵物种大面积暴发成灾。在国际自然保护联盟公布的全球100种最具威胁的外来物种中,入侵中国的就有50余种。

        中国是新发传染病高发地区。权威期刊《自然》曾总结出1940年至2000年间新发传染病的种类,人畜共患病占新发传染病的60%,而人畜共患病中71.8%来自野生动物。2018年,英国研究机构证实,大约60%的人类疾病以及75%的新发传染病都是人畜共患病,也就是说,是由动物传染给人的疾病。有专家指出,“新发传染病多发生在北纬30度以南接近赤道的地区,中国是高发区,一些新发传染病发生区域扩展到北纬60度”。中国、印巴次大陆是人畜共患病高发地区,原因既在于中低纬度,也因这些区域阔叶常绿植物覆盖广泛、哺乳类野生动物的多态性最为丰富,人类活动十分活跃。

        党的十九大作出了实施健康中国战略的重大决策部署,充分体现了党对维护人民健康的坚定决心。加大传染病防治工作力度是维护人民健康的迫切需要,也是实现健康中国的重要举措。2017年12月1日,中国共产党与世界政党高层对话会在北京开幕,习近平发表题为《携手建设更加美好的世界》的主旨讲话,强调“人类生存在同一个地球上,一国安全不能建立在别国不安全之上,别国面临的威胁也可能成为本国的挑战”。在新冠肺炎疫情防控期间,中国政府多次发出“打造人类卫生健康共同体”的倡议与主张。无论是“健康中国”“美好世界”还是“人类卫生健康共同体”,都需要深化生物安全国际合作,全面提高生物安全治理能力。

        三、全面提高国家生物安全治理能力

        总体国家安全观不仅强调准确评估安全形势,更强调安全能力建设。要全面提高国家生物安全治理能力,需要做好以下工作。

        第一,完善顶层设计,尽早出台《国家生物安全法》,适时发布《国家生物安全战略》

        2019年10月,《国家生物安全法》草案首次提请全国人大常委会会议审议,明确了维护国家生物安全的总体要求,保障人民生命健康的根本目的,以及保护生物资源、促进生物技术健康发展、防范生物威胁等主要任务。中国有关生物安全的相关法律法规和政策文件共92项,但多为行业主管部门制定的行政规章,缺乏规划性、系统性、全面性和协调性。为此,要从法律和战略的高度,制定应对重大突发公共卫生危机的制度化措施。健全权责明确、程序规范、执行有力的疫情防控执法机制,进一步从法律上完善重大新发突发传染病防控措施。我国已成立国家生物安全管理办公室,但实质上是生态环境部的自然生态保护司,是典型的“一个机构,两块牌子”,建议成立国家级的生物安全委员会,以统筹协调中央和地方、政府和部门、行政机关和专业机构的相关职责。要普及公共卫生安全和疫情防控法律法规,强化风险意识,建立分层风险管理方法,以应对国内外生物威胁。

        第二,建设生物安全预防控制体系,从源头上检测和遏制生物威胁

        要大幅度提高生物预警和防御能力,立足更精准更有效地防,在理顺体制机制、明确功能定位、提升专业能力等方面加大改革力度。充分利用世界卫生组织的全球疫情警报和反应网络(GOARN)资源,增强对国际疫情的快速识别与反应能力。定期开展国家生物安全风险评估,避免意识不足和防范过度两种极端风险。跟踪研究当前和未来可能面临的生物风险,加强信息的广泛收集、共享、评估以及国际合作,提高新发和潜在流行性传染病的早期发现能力。加强公共卫生大数据监测信息平台体系建设,确保及时通报疫情,保障全社会知情并能迅速采取行动。此外,需要强化公共卫生素质教育,提高全民应对意识与行动自觉。设立“国家公共卫生日”,进一步唤起全民公共卫生理念,提高生物安全认知。

        第三,动员所有力量共同应对突发公共卫生事件和灾害

        迎接生物安全挑战,绝不仅仅是疾病预防控制机构或医院的事情,要动员所有力量以共同应对。优化国家生物安全工作协调机制,加强政府同企业、医务工作者、科学家、教育工作者、行业协会、社会组织、国际合作伙伴等不同主体间的协调,采取协作、多部门和跨学科的方法共同开展生物安全工作。加强学术界和产业界合作,发挥企业在生物医疗研究、开发和生产过程中的强有力作用。加强卫生基础设施建设,大力发展远程医疗。建立重要公共卫生资源的国家战略储备制度和应急供应机制,确保供应链的弹性和稳定性。在企业层面,需要进一步加强中国企业在生物经济、医疗产业和食品安全等领域的国际竞争优势,并在生物技术、智慧医疗、人工智能等领域培育新的经济增长点。

        第四,加强生物安全领域基础研究,为国家生物安全提供科学与技术支撑

        打赢每一次生物安全遭遇战,离不开扎扎实实的基础研究。加强生命科学领域的基础研究和医疗健康关键核心技术突破,有计划地超前部署生物技术前沿尖端技术研究,加强生物技术与其他技术的交叉融合研究。目前,我国的重要专利药物市场绝大多数被国外公司占据,高端医疗装备主要依赖进口。数据显示,约80%的CT市场、90%的超声波仪器市场、85%的检验仪器市场、90%的磁共振设备市场、90%的心电图机市场、80%的中高档监视仪市场、90%的高档生理记录仪市场以及60%的睡眠图仪市场,均被外国品牌所占据。据《企业观察报》报道,被简称为“GPS”的通用(GE)、飞利浦(Philips)、西门子(Siemens)三家公司,长期把控着中国70%的高端医疗设备市场。为此,要加快补齐我国高端医疗装备短板,加快关键核心技术攻关,实现高端医疗装备自主可控。要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术,在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥关键作用。加强我国传统医药和现代医药的创新研发,推动中医药的国际化。

        第五,加强生物安全工作人才队伍与专业智库建设

        要建设一批高水平公共卫生学院,加强公共卫生教育的国际合作,着力培养能解决病原学鉴定、疫情形势研判和传播规律研究、现场流行病学调查、实验室检测等实际问题的人才。人才队伍建设要围绕专业化发力,要为人才的专业化发展提供土壤和养分。美国、英国之所以拥有生命科学和医学研究的优质人才,在于两国都拥有这一领域最多的世界名牌大学以及世界顶级医学杂志,如创刊于1883年的《美国医学会杂志》、创刊于1826年的《柳叶刀》、创刊于1840年的《英国医学杂志》等。在医学实验室方面,我国独立医学实验室诞生于1994年,与美欧日相比起步很晚。美欧日独立医学实验室市场渗透率约为38%、50%和67%,而我国的独立医学实验室渗透率只有5%左右。未来要通过独立医学实验室的规范发展,补足人才短板,带动生物安全研究与卫生健康产业的有序发展。建立生物安全国家智库,为全面提高国家生物安全治理能力提供扎实的智力支撑。

        第六,推动生物安全的全球治理

        生物安全风险是全球性的,任何一个国家都无法单独应对,需要通过全球公共卫生治理以促进普遍安全。客观地说,生物威胁带来的风险无法降低到零,但可以而且必须通过有效的国际合作以最大限度地降低其对人类社会发展的危害性影响。建议在联合国以及世界卫生组织框架下发起推动公共卫生合作的国际倡议,重点在预防人畜共患传染病、加强实时传染病监测、防御生物恐怖袭击、增强发展中国家公共卫生能力、成立国际公共卫生危机应对平台等领域作出制度性贡献。支持联合国加强全球人道主义应急仓库,同有关国家合作为医务人员或医疗物资的快速部署探讨设立区域机构或物资储备中心。在实践层面,“一带一路”是中国参与全球治理的公共产品,在未来这一倡议的高质量发展过程中,增加健康丝绸之路、绿色丝绸之路、数字丝绸之路的比重,在惠民生等方面提供更多高质量的公共产品。

        总之,生物安全关系到人民福祉、社会稳定、经济发展、国防建设以及国际关系,是国家安全体系的重要组成部分。当前,我国正面临现实而严峻的生物安全挑战,因此把生物安全纳入国家安全体系,是实现中华民族伟大复兴与建设人类命运共同体的必然要求,标志着中国在补足自身生物安全短板的同时愿意为促进世界和平与发展作出更大贡献。(注释略)

        [基金项目]中共中央党校(国家行政学院)创新工程项目“‘一带一路’建设重大问题研究”,主持人赵磊。

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